“三重一大”强化国企民主决策体系
为切实加强国有企业反腐倡廉建设，按照中央关于凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作(简称“三重—大”)事项必须由领导班子集体作出决定的要求，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进—步推进国有企业贯彻落实“三重—大”决策制度的意见》(简称《意见》)。此《意见》一出，立刻引起各界瞩目。有专家指出，这显然与当前国企高管频频出事有关。也有专家指出，首次以中央文件规定国企内部重大问题的决策机制，是企业民主管理的制度的一大进步。
□本报记者 王保国
□实习记者 彭 斐
中办、国办日前印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，规定国企重大事项须由领导集体决定。这是首次以中央文件形式，要求国企贯彻落实“三重一大”。
可以肯定，随着国企规模的壮大，牵扯的利益也就越多，未来国企高管出事的机会也就越大。如何将“三重一大”民主决策制度在国企中落实下去，是未来国企监管部门面临的极大挑战。
国企腐败窝案与决策体制之弊
2009年3月18日，随着北京城乡集团原董事长、党委书记姜立贵被北京市第二中级人民法院以受贿罪判处有期徒刑10年，经历大换血的城乡集团也以崭新的面貌逐步走出腐败案的阴影。但这起腐败窝案反映出的如何对国企高管进行有效监督、如何创新国企管理决策机制等问题，在全国范围内引发了广泛的讨论和持久思考。
在办案检察官马迎辉和郭俐看来，“城乡集团系列腐败案涉案高管大部分都是在2005年被‘双规’的，但进入司法程序的时间不同。”在他们看来，城乡集团系列腐败案暴露出的最大问题就是公司不规范的管理、单位内部不良的风气以及形同虚设的企业规章制度。
2005年7月，城乡集团原总经理聂玉河被北京市纪委“请”了去，同年10月被北京市检察机关立案侦查。
落马的城乡集团高管中有很多是经聂玉河提拔起来的，城乡集团下属房地产开发中心原主任兼北京博宏房地产开发公司董事长黄泽宇，城乡集团第八建筑工程公司原党委书记、集团水利发展公司党委书记王海涛等涉案人员均是聂收受其贿赂后被委以重任的。
在调查中记者还发现，城乡集团和下属公司的人向聂玉河行贿，除了希望得到提拔外，还希望在工作上能得到他更多的关照，比如协调关系、联系项目。曾向聂行贿的城乡集团下属八公司原经理赵凤一就曾交代说：“聂玉河是领导，没有他，我们拿不到项目。”
聂玉河在接受审查时曾针对公司不规范的管理进行过反思：“虽然我们集团是国有企业，但集团对干部的管理基本不按《公司法》，还是按照行政任命程序。任免干部先由主管人事的副总经理提出，然后由集团领导开碰头会讨论决定；党委干部由党委会讨论，行政干部由经理办公会通过。但在任命干部上，我的作用很重要，没有我的同意，他们就任命不了，对于我的意见，其他领导很少有反对的。”
这就为有“想法”的下属向集团领导行贿创造了机会。
城乡集团的各项规章制度，包括监督机制还是很健全完善的，但就是没有落实到位，成了墙上的摆设。结果导致该公司一批原高管行使权力处于真空状态，其行为不仅无人监督，也无人敢监督。马迎辉认为，这也是造成城乡集团发生腐败系列窝案的重要原因之一。
但是，城乡集团窝案的终结并没有给一些国企高管敲响警钟，更没有为国企窝案的再次发生画上句号。2009年底至今，中国民航业正在面临一场前所未有的反腐风暴侵袭，已先后有多名民航高管落马。包括民航局原副局长宇仁录、民航华北局原局长黄登科、首都机场原董事长张志忠、发改委民航处原处长匡新。6月9日又曝南航原总工程师张和平等多人被检察院带走。与此同时，诸多地方航空公司也落马大批高管。民航业反腐风暴扫落大批高管，是否意味着一场自上而下的改革已然刻不容缓？
在民航业内，上游资源配置的行政垄断和下游终端的市场化竞争同时并存，民航体制长期难以理顺，腐败滋生无从避免。以此观之，反腐风暴固然能够彰显民意、惩戒贪官，但并未切中顽疾的“七寸”，对民航业管理体制进行彻底变革才是根本之策。
对民航业内公司而言，航线和时刻资源直接关乎客流量和最终收益，这两者的配置权则收归主管部门所有。而目前市场上的航空公司众多，更加凸显黄金航线和时刻的稀缺性。
因此，民航公司之间的竞争最终演绎为对“关键人物”的公关争夺战，各种寻租行为层出不穷，而“航权协调费”恰恰就是管制者的管制租金。这一现象已然成为了民航业内的潜规则，也是让诸多高管在此次反腐风暴中接连落马的主因所在。
一个航线资源的分配，就存在这么多的漏洞，就有这么多的空子可钻，如果其他方面再存在漏洞，那么，国有企业还怎么可能具有强大的市场竞争力呢？更重要的，此类问题，不仅在航空业，在铁路等垄断企业同样存在，很多铁路货物运输的运力分配、线路安排等，也常常需要利用各种不规范手段、支付各种不规范费用，甚至行贿才能获得相应的资源。
有评论指出：民航发生的腐败案件，决不是单纯的个体行为，而是整个国有企业现状的反映。如果困扰国企的管理机制不创新、运行机制不规范、管理漏洞不堵上，那么，各种腐败问题就无法得到根本控制。
地方法规难以遏制“一把手”现象
轻骑集团腐败窝案、云铜集团腐败窝案、古井集团腐败窝案、民航腐败窝案……近年来，国企高管大要案频发的现状表明，加强对国有企业高管的监督，贯彻“三重一大”决策制度已迫在眉睫。
从被查处的国企高管落马案例中可以看出，“一把手”专断这种“集权管理”在一些国有企业管理者中具有一定的普遍性。
如果国企权力制衡机制不健全，仍然是“一把手”体制，那么国企在改制、投资、资产评估、转让时，国有资产的安全就缺乏保障。据国资委有关负责人披露，金融危机期间，68家央企涉足金融衍生产品业务浮亏114亿元。显然，这与决策不够科学民主也有一定关系。
近年来，国企腐败窝案频发就是例证，其根本原因就是法律法规对国企“网开一面”。
国企管理应该和行政管理一样，有责必问，有问必严，容不得丝毫的姑息放纵，国企管理层才能做到国资至上、绩效至上、敬畏法律和民主监督。
2010年7月，广州市委、市政府发布《广州市市属国有企业资产损失领导人员责任追究暂行办法》(以下简称“暂行办法”)，办法明确规定企业出现特别重大资产损失，即损失金额超过1000万元以上，企业领导都将负明确的责任，包括扣除薪水、降职甚至免职等处理。有评论认为，这是地方政府明确国企管理层责任的一个里程碑，是国企科学民主决策的体现。
其实，早在2008年颁布施行的《中央企业资产损失责任追究暂行办法》第三十三条就规定，企业发生一般损失要对直接责任人和主管责任人处以扣发一定比例的绩效薪金(奖金)的经济处罚，以及警告、记过或者降级(职)等处分。对造成较大损失、重大损失、特别重大损失的国企领导人，都要责令分管责任人和主要负责人辞职甚至给予撤职、开除等处分。第三十九条还规定，除按照本办法对资产损失相关责任人进行责任追究外，对违反国家有关法律法规的，还应当依法承担相应的法律责任。涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。
但是，在许多人看来，广州的《暂行办法》规定“国企损失千万领导有可能被免职”又像一出法规对国企领导“网开一面”的翻版，恐怕很难有效震慑国企领导层管理行为。
马迎辉认为，虽然《公司法》赋予国企领导人极大的权力，但如果得不到科学规范和有效制约，国企领导人运用不当或者滥用权力，会给企业和国家造成巨大损失。她建议，从制度上把企业决策权和运作权分开，这样才有利于企业健康发展。
现在很多国企都像城乡集团一样，虽然名义上实行公司化的治理结构，但实际上往往是国有股一股独大或只有国有股，监督机制缺位，民主决策缺失，缺少完善的内部治理结构的制衡。如何健全完善国有企业高管权力监督体系，郭俐给出的建议是：真正建立现代企业制度，落实公司化的治理结构，确保分权制衡机制和民主监督机制的运行。
“三重一大”
严把民主决策关
就在广州的《暂行办法》发布不久，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，并指出：凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作事项，必须由领导班子集体作出决定。
事实上，“三重一大”并非今日才出现的新词。早在1996年，中纪委一次全会就要求完善央企“三重一大”，防止“一把手”权力过大，独断专行。此后一些央企也建立了相关制度，但具体执行情况不得而知。
随后的2008年6月，国资委亦曾在网站明确指出“三重一大”的具体所指，筑起了防范决策失误的制度堤坝，并开展了实施“三重一大”的大检查。
然而，看似防范得铁桶般的“三重一大”对众多国企大鳄来说，在很多时候却如同“牛栏关猫”。
显而易见，“三重一大”上升为中央文件，原因就在于国企腐败案多发，投资失误造成不小损失，但“三重一大”成为国家制度之后，能否有效应对国企问题还需要观察。这是因为，“三重一大”制度只能部分解决企业权力制衡，并不能全部解决企业权力制衡。
国资委主任李荣融曾承认“很多企业还是‘一把手’体制”。“一把手”体制意味着所谓的集体民主决策其实就是“一把手”决断，参与民主决策的其他领导的意见和建议一般起“参考”作用。因而，急需按照相关法律法规来改革不尽科学的决策机制，让董事会、监事会和股东大会切实发挥民主决策和监督作用，让“一把手”权力受到制约。
此次中办、国办联合下发文件，释放出两个信号：一是，国有企业在“三重一大”方面执行得并不好，近年来出现的一些国有企业腐败案的问题都在于企业“一把手”的权力过大，须加大制度设防力度；二是，将“三重一大”由“内部文件”升格为“国家意见”，表明这是一个经试点“检验”值得推广的好制度，围绕“三重一大”这个权力运行的重要源头设卡设防，是预防权力腐败的治本之策。
清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任任建明认为：在国有企业发挥“三重一大”决策制度的作用，对国企高管实施有效的制约监控方面，应建立起真正的集体决策制度，显著分散国企“一把手”过大的权力。
任建明认为：决策权过分集中，甚至集中在董事长或总经理(俗称国企“一把手”)个人手中，是我国国有企业领导和管理体制上由来已久的严重问题。由此也使国企“一把手”成为国企腐败最高风险的人群，这类人群的腐败也给国家利益造成巨大的损失。
通过这个《意见》，如果能够真正建立起集体决策制度，显著分散过分集中于国企“一把手”个人手中的权力，当然可以降低决策失误和腐败的风险，避免以往国企监督往往在案发及已造成重大损失之后被动进行的局面，起到事前预防决策腐败的作用。也就是说，这是一种严把民主决策关的重大措施。
