河北赤城县境内流向密云水库的黑河。 新华社记者 杨世尧/摄
从北京、天津两市开车出去，只需两个小时，就能走到一些国家重点扶持的贫困县。长期以来，京津两大核心城市与周边地区在发展上相互脱节，彼此间的空间联系松散、薄弱。周边中小城市特色不突出，产业承接能力不强，使得这一地区产业梯度落差过大，甚至形成“产业悬崖”。
先进的特大城市、落后的腹地，是京津冀都市圈整体布局必须解决的重大问题之一。国家发改委于2004年11月正式启动京津冀都市圈区域规划编制。据了解，《京津冀都市圈区域规划》已经上报国务院，有望年内出台。可以预见的是，这个新都市圈的崛起，将对提升国家竞争力产生震撼性的影响。
“环京津贫困带”与京津郊县的发展差距正在拉大。业内人士建议，将这一区域纳入下一个十年国家扶贫战略，实施连片开发，比照中西部地区给予政策支持，并建立生态补偿机制。
“翻过一座山，工资翻三番”
有“北京南大门”之称的保定市，其下辖的涞水县与北京房山区相连，这个县的义合庄村，2009年人均收入只有1200元，而与之接壤的房山区土堤村却达到了8000多元，相差近7倍。
几年前，亚洲开发银行调研发现，在河北省环绕京津的区域有24个贫困县、200多万贫困人口，集中连片，与西部地区最贫困的“三西地区”相比，处在同一发展水平，有的指标甚至更低，亚洲开发银行为此提出了“环京津贫困带”的概念。
经过多年的扶贫开发，“环京津贫困带”尽管有近百万贫困人口实现了脱贫，但与相邻的京津郊县相比，生态环境、基础条件、人均纯收入等差距却越拉越大，相对贫困问题愈加突出。
《经济参考报》记者近日在“环京津贫困带”采访，出了北京延庆就到了河北省赤城县，赤城县共有21所初中和3所高中，据了解，只要某个教师拿下高级职称，便会活动调往北京，用他们的话说，“翻过一座山，工资翻三番”，据赤城县扶贫办介绍，几年来，赤城县有一大批教师外流。
同样的荒山造林，北京与河北的补偿标准相差数十倍。在北京，给予农民的生态补助金是每亩1000元-3000元，而河北每亩只有50元的补助。因为钱太少，河北省环京津的一些县只能买些小树苗，成活率不高，一般得补植三次才能保证成活，而补种补植是没有补助的。长期的资金匮乏，致使生态环境的改善举步维艰。
《经济参考报》记者从河北省扶贫办得到一组数据，2009年，环京津贫困地区的24县的农民人均收入、人均G D P、县均地方财政收入仅为京津远郊区县的1/3、1/4和1/10。在不少县，“户里穷、村里空、乡镇背着大窟窿；行路难、吃水难、脱贫致富难上难”是真实的写照。
多重因素叠加导致“持续贫困”
《经济参考报》记者采访中了解到，造成这个地区持续贫困的原因涉及自然条件、历史、经济和社会环境等多个因素。长期以来，形成了“国家要生态、地方要财政，农民要致富”的态势，这三方面的需求不一致，关系不协调。
一是牺牲经济保护生态。“环京津贫困带”地处京津的上风上水，担负着减少风沙、提供清洁水源的责任。为此，政府不断加大对这一地区资源开发和工农业生产的限制。为保护官厅和密云水库的水质不受污染，仅张家口市先后关停了上千家企业，以致“皮都”易帜，纺织工业不存。而且，近年来实施的“京津风沙源治理工程”，要求区域内大范围的封山育林，当地农民赖以增收的畜牧业严重滑坡。
“以赤城县为例，在生态工程实施前，畜牧业是全县的主导产业，畜存栏量达100多万只，现在畜存栏量不足20万只。”赤城县扶贫办主任李贵忠说。
二是扶贫开发和生态建设自成体系，扶贫资金“撒了胡椒面”。多年来，区域的扶贫开发工作由各级扶贫办负责，生态环境建设或者由各级政府所属专门的项目办公室负责，或者由各级农业、林业、水利、环保等部门负责。这种封闭的部门分割的管理体制，使得区域的扶贫开发工作和生态建设工作不能统筹考虑，众多政策措施拧不成“一股绳”。
按照中央和省里的要求，扶贫资金要到村到户，紧紧瞄准贫困群体。张家口扶贫办反映，“每户2000-5000元的周转资金很难培植起增收产业，往往将扶持发展资金平均分配到贫困户，成为生活救济资金。扶贫资金撒‘胡椒面’式的分散投入，没有解决制约发展的关键性问题。”
三是自然条件恶劣和人口受教育程度低。“环京津贫困带”的生态环境十分脆弱，极易遭受人为破坏并且难以得到恢复。“环京津贫困带”不仅土壤风蚀沙化严重，水土流失情况也很严重。有统计显示，在环京津贫困带，适应人类合理开发利用的土地不足总土地面积的30%。此外，由于贫困人口受教育程度低，接受再教育能力有限，加上信息不灵，群众思想比较保守，对新事物、新技术接受能力差，阻碍了脱贫致富步伐。
把“环京津贫困带”开发纳入国家战略
对于如何解决环京津贫困问题，河北省社科院研究员、重点学科首席专家王彦坤等一些专家建议，应将这一区域纳入国家战略，给予政策扶持，并建立生态补偿机制。
一是国家在制定下一个十年扶贫开发规划时，把“环京津贫困带”开发上升为国家扶贫战略，建立生态经济特殊示范区。建议国务院扶贫办将河北省2011-2020年“环首都生态富民行动计划”列为国家成方连片发展和生态补偿倾斜支持的范围。研究制定《环京津贫困地区发展规划》，设立环京津贫困带发展专项资金，并加大转移支付力度。
二是比照中西部地区给予其政策支持，构建“大扶贫”格局。建议对环京津贫困带的24个县参照西部大开发政策，制定特殊的战略措施和优惠政策，加大转移支付力度，减少乃至取消各类专款的地方配套比例。
多年的扶贫实践证明，集中连片的贫困问题单靠专业扶贫难以从根本上解决。为此，需构建起“大扶贫”格局，搭建起行业扶贫、专业扶贫和社会扶贫发挥合力的集聚“平台”。
三是建立起多元有序的生态补偿机制。京津两地应采取合理补偿的方式对环京津市县给予“反哺”，建立合理的市场化水资源配置机制。按照“谁治理谁受益，谁使用谁付费”的原则，着手研究包括水资源使用权损失补偿、限制传统工业发展权益损失补偿、生态工程管护费用补偿等在内的一系列生态补偿机制。
此外，加快京津与冀之间的市场对接、产业融合，优先向环京津贫困地区实施产业转移。协调京津与环京津贫困带建立定点帮扶机制。积极探索建立京津冀“双赢”或“多赢”的区域间协作发展机制，充分吸纳京津周边贫困地区的劳动力，将支持周边贫困地区的发展作为京津可持续发展的战略举措，建立长效的支持机制。
门槛偏高 对接不畅
承德蔬菜难进北京超市
专家认为，农业合作有望成为京津冀统筹发展的一个突破口
农超对接不畅，“小姐身子丫鬟命”
承德市农牧局农业科负责人姜泽德表示，承德外输蔬菜大部分供应北京，但销售渠道主要是对北京的批发市场，而进不了超市，效益上差几倍。
“这样的西兰花，在北京超市一斤卖5块多，我交给北京新发地批发商也就1块多，价格差得悬殊。”在承德市承德县的一处特菜大棚区，承德民丰农业发展有限公司负责人张国民告诉《经济参考报》记者。
张国民目前种植了1000多亩蔬菜，包括芦笋、西兰花等。张国民说，蔬菜进北京超市比较难，一方面缺少龙头加工企业推介和包装，另外一个品种动辄几万元的上架费、摊位费等，实在难以承受。再有，由于交通限制，运菜车只能夜间进入北京市城区。一次供应三五百吨的蔬菜，超市不可能老是夜间派专人收货。
在滦平县大屯乡小城子村的蔬菜基地，承德中瀚有机食品公司技术总监张万革说，他们的部分蔬菜品种已经取得有机蔬菜认证，但目前主要还是销往北京的新发地蔬菜批发市场，就好比是“小姐身子丫鬟命”。北京超市的准入门槛普遍偏高，不要说普通农户，就是他们这样有一定规模的蔬菜种植公司也觉得收费偏高，在与超市接洽中明显处于弱势。
进入北京市场的多为无商标的毛菜
承德市农牧局总农艺师孟昭云说，承德作为距北京车程最短的蔬菜供应地之一，产业优势还尚未完全发挥，农超衔接难度大背后一个重要因素是缺少农产品龙头加工企业。
滦平县农牧局蔬菜站负责人李民认为，当地发展3万多亩日光温室，6万多亩陆地菜，98%进入北京集贸市场，因为没有龙头企业，绝大部分是无商标、包装简易的毛菜。
借助北京在后奥运时代加速“退二进三”的产业转移，承德各区县近年来普遍着力引进农产品深加工企业。但据多名基层农牧工作者反映，在引入北京加工企业的具体操作中遇到一些潜在困境，如北京外迁企业往往要价过高，一些企业往往在开工前还提出由地方政府提供一笔巨额启动资金，从几百万元到上千万元不等，有的还提出要享受地方政府无权满足的税收减免政策，让当地政府吃不消。
承德市农牧局总农艺师孟昭云、承德县农牧局副总工刘春生等建议，北京市在引导农产品企业外迁的过程中，应考虑给作为北京水源地的承德贫困地区一定的倾斜和扶持，这样既可就近保证食品安全，也能促进欠发达地区的农业发展。
曾主持“京承农业合作与发展课题组”的北京农学院马同斌教授认为，承德作为北京的主要水源地和生态防护区之一，北京市有责任在产业转移、农超对接等方面进一步给承德较为系统的扶持与优惠。目前，承德的初级农产品进入北京不成问题，主要是农超对接不畅，需要北京市农委、商业局等多个部门给予承德更多的配合支持，关键在于如何建立优惠减免的协商平台和常态机制。
马同斌建议，首先，北京的不少大型连锁超市都在寻求农产品供应基地，目前仍处于磨合洗牌阶段。承德的地理位置、自然条件都具有一定的优势，应主动抓住机遇，主动接洽。其次，两地农业、质检等部门可加强已有合作，加快把承德农业投入品、生产、加工、配送等各个环节，全部纳入首都食品安全监控系统，建立完整的区域商品质量监控体系。另外，承德可制定具体的鼓励措施，引导跨区域市场中介组织、企业协会、农民经济组织的联合，培育带动能力强的市场主体，为农超顺畅对接创造有利条件。
反季节蔬菜约有1/3来自承德
中国人民大学区域与城市经济研究所姚永玲副教授认为，农业合作发展得好，有望成为京津冀都市圈经济统筹发展的一个突破口。
据承德市水务局局长李相国介绍，源于承德市潮河上游之水的密云水库平均每年向北京供水11 .3亿立方米，也就是说北京市民每喝四杯水中，就有来自承德的一杯水。承德市的优势在农业，而北京是巨大的农产品市场，这为加强京承农业合作拓宽了发展空间。
《经济参考报》记者了解到，目前京承农业一体化已初现端倪。近年来，承德每年为北京直接提供绿色蔬菜近100万吨，肉类30万吨，七八月份北京市场上的反季节蔬菜约有1/3来自承德。
中国人民大学区域与城市经济研究所姚永玲副教授认为，加强农业合作有利于推动北京供水安全、承德农业发展农民增收、首都市民享用优质农产品等三方面的协调与共赢。农业合作发展得好，有望成为京津冀都市圈经济统筹发展的一个突破口。
地方：发展性补偿机制比直接给钱更长远
河北省张家口、承德地区是北京、天津重要的水源地和生态屏障，两地在自然条件差、自身水资源紧缺的情况下多年来为两个直辖市无偿提供用水。张承两地政府部门认为，京津给予发展性补偿比直接给钱更长远，经济发展上去了才能有更多财力投入生态保护，希望这一机制扩展到更宽领域，解决一些实际困难。
采访中，张承两地政府部门普遍认为，鉴于承德市水利基础设施欠账较多，防灾减灾能力差，应建立一种长效机制，对于生态环境恢复和长期有效保护水资源具有十分重要的意义。
一、作为经济欠发达的地区，靠自身力量难以长期承担京津上游水资源保护的重担，长期依靠“吃补贴”也不现实，国家应借鉴浙江义乌的水权交易形式，按照“谁治理谁受益，谁使用谁付费”的原则，着手研究包括水资源使用权损失补偿政策、限制传统工业发展权益损失补偿政策、生态工程管护费用补偿政策等特殊的资源环境保护损失补偿政策等。
二、水利基础设施等建设项目享受国家对西部地区重大基础设施项目的投资政策。张承两地自然条件和贫困程度不亚于西部，所承担的责任压力大于西部，不仅是京津的生态屏障，更是京津安全的“护城河”，承担着其他西部地区所没有的政治、生态、社会责任。
三、建立京津冀高层领导定期联席会议机制。每年定期召开一次会议，采取轮流坐庄形式，回顾和议定重大合作事项，制定促进共同发展的区域政策和重大措施。设专门协调机构负责落实联席会议确定的任务。
四、深化京津对张承地区在农业、旅游、科技等项目合作的支持政策，将张承地区列入区域发展统筹考虑。
